“胜利计划”由两国的军事首脑在１９４１年８月的大西洋会议上讨论研究，同时也考虑了对俄国的援助。８月３０日，罗斯福请陆军部长和海军部长立即拟订一项直到１９４２年６月３０日为止的美国生产的军火在美国、英国和俄国之间的分配计划。
同时，生产管理局调查统计处处长斯塔西?梅奉派前往伦敦，和英国军需主管部门一同作出估计。作为第一步，编成一份直到 １９４２ 年底为止的英国、加拿大和美国的生产和库存的统一对照表。对已有的产品根据战略需要进行分配，以及为了实现胜利而需要增加的数量，先由英美高级参谋将领和官员在伦敦开会讨论，然后英美代表团于９月底动身前往莫斯科，和史达林讨论俄国所需要的供应。
这些估计显示出当时的生产和长期的战略需要之间有很大的距离。既然英国的军工生产不可能再增加多少，供与求之间大得可怕的差额就必须由大大地扩充美国的军工生产来补足。在华盛顿，在估计出美国的陆军、海军和运输需要以后，再加上根据租借法估计要向英、俄两国提供的物资数量，就可能编制出美国总共必须５１９对“胜利计划”贡献多少力量的计划。１２月４日，斯塔西，梅把对“胜利计划”所作的最后分析，以及根据美国工业潜力来看此项计划能否实现的一份报告交给了纳尔逊。报告清楚地说明，只要美国人民准备接受一种全面的战时经济，“胜利计划”的目标是能够达到的。１９４０—１９４１年间经历的许多迟延和困难，都是由于美国人不准备经受各种管制和束缚而造成的：一个自由的民族除非在发现自己真正处于交战状态而受到激励的时候，通常是不肯接受这类管束的。不论是政府，还是工厂主，或是劳工，对于要把国家的生产彻底转变为以战争为基础，都没有准备。产量始终未能赶上迅速增长的需要，虽然通过尝试和摸索也应付和解决了许多问题，朝着工业动员迈进了一大步。１９４０年第三季度只生产了飞机一千六百十二架、海军舰艇十四艘和商船十四艘，而１９４１年第四季度的相应数字是飞机六千八百八十四架、舰艇三百四十四艘和商船二十九艘。
能否把“胜利计划”所要求采取的管制和束缚强加在处于和平状态的国民身上，这个问题事实上并没有成为一个实际的争端。在此项最后的分析报告提出后三天，日本就动手打起来，次日美国就参加到交战国的行列中去了。
虽然以上各页已经把美国的生产问题一直叙说到它参战的时候，但是还有必要回溯一下１９４１年春天的情况，以进一步阐述美国在作为反轴心国家的一个非交战“盟友”的后期阶段中主要的政治发展情况。
第三节大西洋战役
１９４１年３月至１２月１９４１年３月租借法的通过是一种明显的证据，说明大多数美国人同意有必要对英国“除参战外”给予一切援助。问题的关键在于“除参战外”这几个字。美国国内在应该冒多大风险以确保美国物资安全到达英国这个问题上，意见分歧得很厉害。这种分歧甚至在内阁里也存在。陆军部长和海军部长要求采取更直接的行动，而国务院则主张谨慎行事。
直接援助的方法可以把更多的海军舰艇转让给英国，或者让美国海军在大西洋参加护航。其中第二点是１９４１年全国范围内争论的主题。反对租借法的人已认识到对英国祖借战争物资的必然结果是要采取行动以确保５２０这些物资的安全交货。他们已经争取到通过了一项修正案，说明租借法不能被解释为允许美国海军护航，可是未能达到他们的主要目的：明确地禁止使用海军。该议案通过后，辩论继续进行下去。援助盟国委员会发动了一个赞成护航的运动，得到了主要的报纸、作家和演说家的支持。
３月１５日，罗斯福在对全国的广播演说中说道，美国决心履行它要做民主国家的兵工厂的诺言，并讲到需要维持“跨越大洋的十分重要的桥樑——替那些为正义而战的人们运送武器和食物的船舶之桥”。至于用什么手段来实现这一目标，则没有说明，实际上也没有决定。
史汀生和诺克斯、斯塔克和马歇尔都相信，由于英国船隻损失惨重，英国要保护大西洋的通道，必须有美国海军帮助。美国海军在大西洋护航的计划，已由海军部拟定，并在１９４１年１月至３月的英美参谋工作会议中经过审查。史汀生在他的日记中记载说，３月２４日他和诺克斯都认为紧要关头即将到来，护航是唯一的解决方法，应该立即实行。在华盛顿的英国高级将领明确他说，他们可以动用的海军力量不足以确保运输军需品到英国的船队安全通过。３月２５日，德国政府把它的北大西洋作战区域向西扩展到格陵兰海岸。
罗斯福显然曾打算于４月间实行海军的护航计划，可是这时他犹豫不决了。他和赫尔都相信要求国会授权实行护航是不明智的，因为这方面的任何决议案几乎肯定不会通过。赫尔反对任何具有对德交战性质的行动，因为他恐怕这会导致日本根据１９４０年９月２７日的三国公约对美国宣战。他的这种担心由于日本外相松冈洋右和其他日本领导人气势汹汹的言论而显得确有根据；他５２１们表示，如果美国在大西洋捲入对德国的战争行动，日本将感到有责任履行它根据该条约而承担的义务。４月１３日苏日